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增值税制度在中国的发展

来源：增值税制度添加时间：2018/11/23 点击：

历经40年改革发展，中国已经建立起与国际接轨并具有鲜明中国特色

的现代增值税制度。下一步，建议加快推进立法工作、降低并简并税率档

次、清理完善税收优惠、实行彻底的退税机制、深化实施数据管税。

增值税是对纳税人生产经营成果中的新增价值部分（增值额）所征收的

税。增值税于1948年起源于法国，目前已在全球170多个国家和地区开征。

中国于1979年引进增值税，历经40年改革发展，已经建立起与国际接轨并

具有鲜明中国特色的现代增值税制度。

增值税制度的沿革

纵观中国增值税制度的改革发展历程，以重大制度性改革为关键节点，

大致可以将其分为引进试点、基本建立、转型改革、全面推开和深化改革

5个阶段。

引进试点阶段（1979年~1993）。1979年初，财政部税务总局在江苏省

无锡市召开了税制改革调查研究会，认为增值税是克服工商税重复计税的

有效办法，是税收制度改革的方向。

在增值税的引进试点阶段，采取了分步实施的办法。从1979年下半年起，

首先在湖北襄樊对重复征税矛盾较为突出的机器机械和农业机具试点。1982

年，财政部发布了《增值税暂行办法》，从1983年1月1日起，在全国范围内

对农业机具及其零配件、机器机械及其零配件两个行业和缝纫机、自行车、

电风扇3项产品统一试行增值税。1984年，国务院颁布《中华人民共和国增

值税暂行条例（草案）》，形成产品税、增值税、营业税共存的格局。1989

年，国家税务总局在总结武汉、上海试点经验的基础上，在全国进行价税分

流购进扣税法的试点，当年又将工业企业的工业性加工、转让原材料改征增

值税。至此，增值税已覆盖31大类税目的产品和劳务，除烟、酒、电力、石

化、化工和鞭炮焰火等产品外的大部分工业品都纳入了增值税征收范围。

基本建立阶段（1994年~2003年）。1994年，配合分税制的实施，实行

了以完善增值税制度作为重头戏的税制改革。此次税制改革是改革开放以来

中国经济体制改革的一大亮点，是新中国成立以来规模最大、范围最广泛、

内容最深刻的一次税制改革。

1993年底，国务院颁布《中华人民共和国增值税暂行条例》，从1994年

1月1日起实施。同时废止《中华人民共和国增值税暂行条例（草案）》《中

华人民共和国产品税条例（草案）》，形成增值税与营业税共存的格局。

此次增值税改革主要内容：一是征收范围扩大到全部工业生产环节和商

业流通领域，包括销售货物，加工、修理修配劳务和进口货物；二是统一抵

扣范围，除购进固定资产、用于免税项目和非应税项目的购进货物或者应税

劳务外，准予从销项税额中抵扣购进货物或应税劳务所支付的增值税额；三

是实行价外税模式，增值税额独立于价格之外单独核算，不作为价格的组成

部分，采用凭增值税专用发票注明税款进行税款抵扣；四是对内资、外资纳

税人统一征收增值税；五是简并税率档次；六是按销售额的大小和会计核算

的健全与否，将纳税人划分为一般纳税人和小规模纳税人，对小规模纳税人

实行简易征收办法。

转型改革阶段（2004年~2011年）。1994年分税制改革之后，中国基本

建立起生产型增值税制度。从2004年起，中国开始增值税转型试点。2004

年7月1日起，首先在辽宁、吉林、黑龙江和大连，对装备制造业等7个行业进

行扩大增值税抵扣范围试点。2007年7月1日起，选择中部6省26个老工业基

地城市的8个行业进行扩大增值税抵扣范围试点。

2008年11月，国务院第34次常务会议颁布新修订的《中华人民共和国增

值税暂行条例》，决定自2009年1月1日起在全国范围内实施增值税转型改革，

购进的机器设备的进项税额可直接全额抵扣。

全面推开阶段（2012年~2016年）。扩大增值税征收范围、消除营业税

重复征税现象，促进第三产业的发展，是从生产型转向消费型增值税后又一

个重要改革方向。

第一步，部分地区、部分行业试点。2011年10月26日，国务院常务会议

决定，从2012年1月1日起，在部分地区和行业开展深化增值税制度改革试点，

逐步将目前征收营业税的行业改为征收增值税。先在上海市交通运输业和部

分现代服务业等开展试点。2011年11月16日，财政部和国家税务总局发布

《关于印发<营业税改征增值税试点方案>通知》，同时印发《交通运输业和

部分现代服务业营业税改征增值税试点实施办法》，由此拉开了营改增的序

幕。2012年7月25日国务院常务会议决定，自2012年8月1日起至年底，将交

通运输业和部分现代服务业营改增试点范围，由上海市分批扩大至北京、天

津、江苏、安徽、浙江（含宁波市）、福建（含厦门市）、湖北、广东（含

深圳市）8个省市。

第二步，部分行业全国范围内试点。2013年8月1日起，在全国范围内开

展交通运输业和部分现代服务业营业税改征增值税试点，同时将广播影视服

务纳入试点范围。2014年1月1日起，对铁路运输和邮政业在全国范围内实施

营改增试点。2014年6月1日起，对电信业在全国范围内实施营改增改革。

第三步，全面推开营改增改革。2016年3月23日，财政部、国家税务总

局联合发布《关于全面推开营业税改征增值税试点的通知》，规定从2016年

5月1日起，将营改增试点范围扩大到建筑业、房地产业、金融业、生活服务

业，并将所有企业新增不动产所含增值税纳入抵扣范围。

深化改革阶段（2017年至今）。营改增全面实施后，增值税不仅存在

17%、13%、11%、6%等多档税率，还有3%、5%两档征收率。为深入推进

供给侧结构性改革，国务院常务会议决定，推出进一步减税措施，简化增

值税税率结构。一是从2017年7月1日起，将增值税税率由四档减至17%、

11%和6%三档，取消13%税率；将农产品、天然气等增值税税率从13%降

至11%。二是从2018年5月1日起，纳税人发生增值税应税销售行为或进口

货物，原适用17%和11%税率的，税率分别调整为16%与10%。三是统一

增值税小规模纳税人标准，将工业企业和商业企业小规模纳税人的年销售

额标准由50万元和80万元统一上调至500万元。四是退还部分企业的留抵

税额，对装备制造等先进制造业、研发等现代服务业和电网企业一定时期

内未抵扣完的进项税额予以一次性退还。

增值税管理的实践

在40年改革发展历程中，增值税的税收管理随着经济社会发展和科

学技术进步而得到加强。

税款扣除方式。增值税可以通过两种途径来实现对增值额的征税，

即扣额法和扣税法。1987年之前，两种办法分别在不同范围内运用。从

1987年起，对所有试行增值税行业统一采用扣税法，在具体操作上分别

采用购进扣税法与实耗扣税法，两种方法由税务机关根据纳税人具体情

况核定。

1989年国家税务总局在总结上海市试点经验的基础上，在全国部署

实施价税分流购进扣税法，为实现凭增值税专用发票抵扣奠定了基础。

自1994年1月1日起，中国对征收增值税的企业统一采用购进扣税法，

并采用凭增值税专用发票注明税额计算抵扣增值税。为了促进或规范某

些特定行业如农业的发展，采取与一般行业凭票抵扣不同的制度设计，

如虚拟扣除、核定扣除。

税控稽核办法。从1994年起，实行凭增值税专用发票注明税额计算

抵扣制度，管好增值税专用发票显得尤为重要。国家决定应用计算机网

络信息技术手段强化增值税管理，经历了从交叉稽核——防伪税控——

金税工程（二期）——“一窗式”管理——电子发票应用的不断完善的过程。

1994年8月，增值税计算机交叉稽核系统在全国50个城市试运行。

当年9月，国家税务总局召开增值税防伪税控系统试点工作会议，确定在

珠海、鞍山和镇江三个城市的100多户企业试运行。1996年1月1日起，在

全国范围内停止使用手工百万元版和千万元版专用发票，凡销售额一次

达到百万元以上的企业，一律使用增值税防伪税控系统开具电脑版专用

发票。

1998年，国家税务总局开始实施以防伪税控系统全覆盖为主要内容

的“金税工程”二期建设。2000年底，稽核子系统、发票协查子系统在江

苏和山东两省试运行，2001年1月1日，在北京、上海、天津、重庆、辽

宁、山东、江苏、浙江和广东九省市开通，2001年7月1日起，其他22个

省、市投入运行。2003年7月1日起，所有增值税一般纳税人都通过防伪

税控开票子系统开具增值税专用发票，在全国范围内全部取消手工开具

增值税专用发票，税务机关实现对纳税人增值税专用发票的严密监控。

2003年开始推行增值税申报纳税“一窗式”管理，有效提高了增值

税的征管效率和质量。

2012年，重庆、杭州、青岛、深圳和南京等5个城市开展电子发票

试点。2015年12月1日起在全国范围推行增值税电子发票。

完善增值税税制的建议

中国增值税制度经过40年不断的改革和完善，取得了举世瞩目的成

就，建立了科学的税制，税收收入持续稳定增长，第二产业不断做大做

强，第三产业取得长足发展，国际贸易屡创新高。国际社会普遍认为，

营改增后，中国的增值税制度处于世界领先地位，在中国经济改革开放

历程中具有里程碑意义。

下一步，建议从以下几方面入手，进一步完善增值税制度。

加快推进立法工作。建议加快推进增值税立法工作，充分遵循中性

原则、公平原则和效率原则，将征税范围、税基、税率、减免税政策等

税收要素以法律形式固定下来，维护税收法律的稳定性、严肃性和权威

性。

降低并简并税率档次。建议在适当窗口时间审慎推出税率“三变二”，

即设置一档标准税率，适用于绝大部分货物和服务；对基本的民生领域

和需求弹性较低的公共产品设置一档优惠税率。

清理完善税收优惠。建议重新审核现行增值税优惠政策，将税收优

惠基本集中于生活必需品、具有正外部性以及激励效应的产品服务、金

融企业等领域。

实行彻底的退税机制。目前，中国仅对国际运输、航天运输、研发

服务、设计服务等12项服务出口实行零税率，对其他大多数服务出口采

取的是免税政策，国内外双重征税的问题尚未彻底解决，制约了服务贸

易的发展。建议稳步扩大服务贸易零税率的覆盖范围，进一步提升其国

际竞争力。

深化实施数据管税。建议以大数据、人工智能、区块链等前沿信息

技术为依托，深化实施数据管税，不断提高增值税征管质量和效率。一

是用好发票数据的金山银山。由重点管“发票”改为管票上的“数据”，提

高发票信息比对的自动化和智能化程度。二是大力研究区块链技术在税

务领域的应用。三是建立涉税信息保障机制。推进涉税信息共享立法，

建立统一的集涉税信息采集、提供、传递、分析和应用于一体的信息化

平台，解决征纳双方信息不对称问题。

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